- Appalti corretti o corrotti?

I tentativi più avanzati di eliminare la corruzione e gli altri fenomeni distorsivi della concorrenza nelle gare di appalto hanno permesso di conseguire recentemente notevoli successi. I risultati più significativi sono stati ottenuti dal Comune di Milano, attraverso l’intensa attività di prevenzione e controllo svolta sotto l’egida del Vice Sindaco e Assessore ai Lavori Pubblici Riccardo De Corato dagli uffici comunali, dalla Procura della Repubblica e da Transparency International Italia. Proprio al project officer di TI-Italia, Anna Marra, InGiustizia ha chiesto di poter illustrare ai lettori i meccanismi di lotta alla corruzione e i Patti d’Integrità.
D) Cosa sono e come funzionano i Patti d’Integrità?
R) Il Patto di Integrità è uno strumento ideato da Transparency International per rendere più efficaci le norme esistenti contro la corruzione. Si tratta di un documento sottoscritto sia dalla stazione appaltante che dai partecipanti alle gare d’appalto pubblico, il quale, pur non essendo uno strumento coercitivo, ha permesso di creare maggiore efficienza, trasparenza e cultura etica – imprenditoriale ed amministrativa – laddove è stato adottato.
Per esempio l’Ufficio Gare e Appalti del Comune di Milano, nel corso dell’espletamento delle gare d’appalto di opere pubbliche relative al 2002 e al 2003, aveva riscontrato fenomeni di “collegamento sostanziale” tra alcune imprese concorrenti. Sulla base di indizi gravi e concordanti, si era potuto rilevare che le offerte presentate provenienti da imprese diverse in realtà erano imputabili ad un medesimo centro decisionale. E’ evidente che, incidendo la conoscibilità dell’offerta sulla libera concorrenza tra imprenditori, il collegamento indiretto tra imprese andasse a viziare il risultato finale della gara.
Pertanto, il Comune di Milano aveva deciso di escludere dalle gare e dalle trattative le aziende per le quali si erano riscontrate alterazioni nelle procedure di adesione. L’Amministrazione Comunale ha visto confermato in sede cautelare e di merito le esclusioni impugnate dinanzi al TAR Lombardia.
Nel dicembre 2003, il Comune di Milano ha ottenuto il parere favorevole del Consiglio di Stato sulla legittimità dell’esclusione dalle gare per i primi due casi arrivati in secondo grado, riguardanti l’esclusione dalle gare d’appalto di opere pubbliche di 72 imprese concorrenti accusate di fare cartello fra loro.
Tali esclusioni sono state rese possibili, oltre che dalla corretta applicazione della normativa vigente, dall’applicazione dei Patti di Integrità.
D) Che ruolo ha avuto la Procura della Repubblica?
R) Di tutta l’attività di controllo svolta dal CoComune di Milano si è sempre provveduto a dare notizia alla Procura della Repubblica trasmettendo la documentazione relativa alle esclusioni ed aggiornandola su tutti gli sviluppi. Inoltre, a seguito delle denunce alla Procura della Repubblica partite dal Comune di Milano, è stata avviata, nel luglio del 2002, un’inchiesta penale condotta dal Pm Francesco Prete contro alcune delle imprese che il Comune ha escluso dagli appalti pubblici. Si tratta di un’inchiesta (a cui in seguito se ne sono aggiunte altre) volta a trovare elementi di conferma dei fatti denunciati dall’amministrazione sul fenomeno delle ditte collegate. I reati ipotizzati sono turbativa d’asta e falso.
D) Quali altri enti locali hanno sviluppato un’efficace lotta alla corruzione e agli altri fenomeni distorsivi della concorrenza nelle gare di appalto?
R) Soprattutto le Amministrazioni di Torino e di Bergamo, le quali hanno assunto, a tutela della concorrenza e della trasparenza nelle gare d’appalto di lavori pubblici, la decisione di instaurare un rapporto di collaborazione con l’Autorità per la Vigilanza sui Lavori Pubblici, cui la legge n° 109/94 assegna un attivo ruolo di garanzia dei principi di efficacia, trasparenza e correttezza del rispetto del diritto comunitario e della libera concorrenza tra gli operatori del settore.
TI-Italia è stata invitata dal Comune di Torino a presenziare alla firma del Protocollo d’Intesa volto a regolare un rapporto diretto di collaborazione nello svolgimento delle gare d’appalto e nel monitoraggio di situazioni che oggettivamente si presentino dubbie sotto il profilo della regolarità sostanziale, per quanto in apparenza formalmente corrette.
La collaborazione avviata con l’Autorità di Vigilanza dal Comune di Bergamo, prevede l’inserimento, nei bandi di gara di lavori pubblici avanti base d’appalto di importo superiore ad euro 500.000,00, di clausole volte a prevenire situazioni di collegamento sostanziale tra concorrenti o fenomeni di turbativa, oltre che la previsione del divieto di subappalto da parte dell’aggiudicatario in favore di soggetti che abbiano partecipato in qualità di concorrenti alla gara stessa; è, inoltre, prevista la possibilità per la stazione appaltante di acquisire da parte dell’Autorità una valutazione in merito a situazioni di dubbia regolarità che si rilevino nel corso dei procedimenti di gara, con il fine di contrastare vari fenomeni collusivi tra i concorrenti alle gare di appalti pubblici finalizzati a predeterminare il nominativo dell’aggiudicatario e/o il ribasso di aggiudicazione o analoghe fattispecie.
Il Protocollo d’intesa si inserisce nell’attività che l’Autorità ha già sviluppato sul territorio nazionale, in sinergia con la Direzionale Nazionale Antimafia ed il Ministero dell’Interno nell’ambito di un apposito gruppo di lavoro permanente.
Secondo l’Assessore ai Lavori Pubblici del Comune di Bergamo, Ing. Marcello Puppi, che ha promosso e sostenuto la collaborazione, «il protocollo d’intesa e gli strumenti collaterali adottati, visti nella loro ottica sia sanzionatoria che di deterrenza, potranno consentire nel periodo medio-lungo l’eliminazione di fatto o, comunque, la diminuzione di tutte quelle imprese che partecipano alle gare senza possedere la necessaria capacità tecnica realizzativa, sfruttando pertanto lo strumento del subappalto e dei cosiddetti contratti similari (noli a caldo e forniture in opera) non come ausilio nell’esecuzione diretta ma come unica modalità di realizzazione dell’opera da parte di terzi».
D) Transparency International sta sviluppando collaborazioni anche con le amministrazioni e le autorità nazionali?
R) Per realizzare un’azione sempre più efficace e sinergica contro la corruzione nelle gare di appalto, Transparency International Italia ha iniziato una collaborazione con l’Autorità per la Vigilanza dei Lavori Pubblici diretta alla redazione di modelli uniformi di gara e contrattuali; all’individuazione di modalità per attenuare il rischio da parte delle regioni di una disciplina differenziata che possa compromettere l’efficienza dell’azione amministrativa; al rafforzamento della vigilanza delle SOA e alla predisposizione di dati sulle imprese virtuose che possano essere messi a disposizione delle stazioni appaltanti.
Il punto di partenza della collaborazione sono state le osservazioni e i suggerimenti che, sulla base delle rispettive esperienze, diverse Amministrazioni comunali, tra cui Milano, Torino, Bergamo, Genova e Varese ed alcune Associazioni imprenditoriali, come Assimpredil e ACEB, hanno proposto a Transparency International Italia. In particolare, sembra sia fortemente auspicata che all’Autorità sia attribuita, al fine di ridurre sensibilmente il contenzioso, l'interpretazione autentica delle normative.
L'Autorità ha, inoltre, deciso di procedere con TIIt ad una valutazione dei Patti di Integrità, per favorirne l'applicazione e la diffusione presso tutti gli enti appaltanti.